导致政府性债务形成的原因非常复杂。许多西方学者从经济、政治、历史以及市场失灵、信息不对称、寻租理论等视角，对其进行探讨并提出了解释理论。Hana Polackova等世界银行专家认为：政府采取“财政机会主义”态度是形成债务的重要原因。比如一些国家为了保持预算平衡，避开预算硬约束，将某些财政支出转移到预算外而达到财政平衡；同时，随着政府职能的转变，过去政府的财政补贴和直接投资逐渐被政府隐性担保所取代，成为政府扶持社会的一种普遍做法。而这种调整导致政府产生了大量的隐性与或有债务，大量在预算外的隐性与或有债务给长期的财政稳定埋下了巨大隐患。相对于发达国家，发展中国家由于法律、管理、信息披露等制度的不完善所引致的财政风险更为严重。
一、我国地方政府性债务的形成因素
我国是处在经济转型阶段的发展中国家，同样面临着一定的政府性债务风险的隐患，尤其是信息披露不健全和监管缺失的地方政府的债务，更被视为债务风险的可能引爆点。鉴于地方政府性债务所导致的严重后果，我国学术界和实务界，均对其存在的原因进行过不同的研究和分析。当时往往由于研究的目的和角度不同，所得到的结论也决然不同。结合多年来现代咨询从事政府投融资咨询和融资平台管理咨询的丰富实践，我们研究后认为，影响政府性债务的关键因素主要有以下三个方面。
（一）财政管理体制
自从 1994 年分税制实施之后，中央政府与地方政府间事权与财力划分不匹配，尤其是随着地方政府支出职责的不断扩大，用于满足支出的财政收入与支出责任并不对称。具体而言，中央政府向地方政府下移事权，扩大了地方政府支出范围，地方政府要满足在基层设施、环境保护、行政管理等领域的公共需求，并且要兼顾当地经济发展，这促使地方政府一般预算支出不断增长。同时，地方政府的财政自给能力却被削弱。目前，我国财权财力相对集中于中央政府。据统计，中央与地方的财政收入之比为 55:45，而支出之比为 30:70，其中公共服务支出的比例为 46:54。地方政府从财政收入来源中筹集的资金不足以满足本级政府的公共财政支出，地方政府财政自给能力不足，是造成地方政府形成政府负债的一个根本原因。
（二）债务管理制度
我国地方政府债务风险还缘自我国债务管理体制与制度改革的滞后。目前，我国地方政府合法举债缺乏法律和制度环境，除了由地方省级政府代发地方政府债券外，不得自行举债融资。但是地方政府为了发展本地经济，完善基础设施与公共服务设施，往往采取多种借债方式进行融资，而且为了不与国家法律相悖，多数债务以企业、公司、项目等名义通过政府信用担保去实现，这就形成了地方政府负有担保责任的债务。这些债务一旦不能按期偿还，地方政府就要承担偿债责任。客观上，我国地方政府债务已具有规模化和体系化的特征，但是债务管理建设却滞后于膨胀较快的债务融资规模。地方政府债务管理制度主要存在着管理体制分散、量化管理债务风险困难、还债责任不明确等问题，这在一定程度上加剧了地方政府债务的风险。
（三）地方政府融资
近年来，全国各地城市化建设速度加快，资金需求量也急剧增加。截至2017年底，全国已有地方政府投融资平台1万多家。地方政府的融资随意性，就像地方政府投融资平台一样，也是肆意疯长、愈演愈烈。由于缺乏“借、用、管、还”一体化的政府融资监管体制，地方政府如何借钱、如何花钱、投资效率如何等，根本无法监管。地方政府融资规模的飞速增长，不仅加大了地方政府的债务负担，增大了银行业的经营风险，也形成了地方政府未来长期的偿还压力。地方政府投融资平台已经成为政府变相融资举债的负债主体。加上长期以来， 地方政府在开展投融资活动中，一直处于无约束、无监管的状态，缺乏广泛的社会监督，缺乏公众参与的体制、机制，导致政府性债务的不断增加。
二、强化地方政府性债务管理的措施
有效防控地方政府性债务风险，强化政府性债务管理，就需要从以下三个方面加以解决。
（一）加深对政府性债务管理政策的理解
2014年9月，国发〔2014〕43号文拉开了全国范围内整治地方政府性债务的序幕，此后，围绕着“修明渠，堵暗道”的基本原则，各部门陆续出台了多个文件推动地方政府性债务的管理和化解。43号文作为地方政府性债务管理的顶层设计文件，为地方政府性债务管理工作建立了明晰的政策框架，此后关于债务管理的若干政策文件大多延续了43号文所传达的思想，逐步建立起我国管理地方政府性债务的政策体系。43号文共有七个部分，除去第一部分总体要求，43号文传达的债务管理政策体系可以概括为：一个目标、一个前提、两个主要措施和两个辅助措施，即“1+1+2+2”的政策体系（见图1-1）。
图1-1 政府性债务管理“1+1+2+2”的政策体系
从明确目标上，地方政府性债务问题最直接的原因就是举借不规范，因此43号文首先就提出地方政府性债务管理的目标是建立规范的地方政府举债融资机制。基本管理原则是“修明渠，堵暗道”，赋予地方政府依法适度举债融资权限，同时坚决制止地方政府违法违规举债。具体内容包括赋予地方政府依法适度举债权限、建立规范的地方政府举债融资机制、推广使用政府与社会资本合作模式（PPP）、加强政府或有债务监管四个方面。
从把握前提上，要建立规范的地方政府举债融资机制，前提是解决“历史遗留问题”，即处理存量债务和在建项目后续融资，43号文提出要抓紧将存量债务纳入预算管理、积极降低存量债务利息负担、妥善偿还存量债务、确保在建项目后续融资。
2014年10月，财预351号文《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》结合2013年全国政府性债务审计结果，要求清理甄别截至2014年底地方政府性债务，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。清理甄别工作完成之后，为了降低存量债务利息负担，2015年3月，国务院批准下达了1万亿元地方政府债券置换存量债务额度，后续又不断增加债券置换额度，计划用三年左右时间完成置换工作。为了确保在建项目的后续融资，2015年5月，国办发40号文印发了《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》，要求地方政府和金融机构妥善处理平台公司在建项目后续融资问题。
（二）强化政府性债务管理
为了实现建立规范的地方政府举债融资机制的目标，43号文提出了两个主要措施，即规模控制和预算管理、控制和化解债务风险。
为了实行对地方政府债务的规模控制，2015年12月，财预225号文《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》具体指导了如何实施规模控制，要求合理确定地方政府债务总限额，并逐级下达分地区地方政府债务限额。之后财预〔2017〕35号文印发了《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》，规范了新增地方政府债务限额分配管理，给出了新增限额的审批程序和计算公式。为了实行对地方政府债务的预算管理，在2014年债务清理甄别之后，以财预〔2015〕47号文和财预〔2015〕32号文为基础，财预〔2016〕154号文和财预〔2016〕155号文分别印发了《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务预算管理办法》，统一指导一般债务和专项债务的预算管理工作。
为了控制和化解地方政府性债务风险，43号文提出要建立风险预警机制和应急处置机制。关于建立风险预警机制，在中央强调之后，主要以地方政府在各自辖区内的发文为主。关于建立风险应急处置机制，2016年10月国办函88号文印发了《地方政府性债务风险应急处置预案》，预案按照债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，把地方政府性债务风险事件划分为特大、重大、较大、一般四个等级，并针对不同等级给出了对应的应急处置措施。之后2016年11月财预152号文印发了《地方政府性债务风险分类处置指南》，指南依据不同的债务类型（如银行贷款、BT类债务、信托类债务等），从债务范围、偿债责任界定和偿债责任履行三个方面给出了具体的处置措施。
同时，为了实现建立规范的地方政府举债融资机制的目标，43号文还提到了两个辅助措施，即完善配套制度、加强组织领导。
对于完善地方政府举债融资的相关配套制度，43号文提出要完善债务报告和公开制度、建立考核问责机制、强化债权人约束。对于加强地方政府举债融资的组织领导，43号文指出地方政府主要负责人要作为债务管理第一责任人，认真抓好政策落实。财政部、发改委、金融监管部门、审计署等相关部门要加强协调配合，切实履行职责，确保政策贯彻落实到位。
（三）加强地方政府投融资管理
一是加强政府投融资计划管理。这是地方政府融资平台管理体系运行中的首要职能，也是整个管理活动的前提和核心，是实现其他管理职能的基础。计划功能发挥的好坏，将决定管理过程诸环节的局部及总体效益。在进行政府融资计划决策时，应根据本地区政府财政实力、融资平台的具体情况、城市总体发展规划以及城市建设和发展需求的先后次序，合理地分配有限的人力、物力和财力，确定好项目的投资规模、目标实现的时间节点、各层次的具体任务和职责范围，从源头上控制好政府性债务。
二是加强投融资活动的组织管理。组织就是将行为和活动所需的人、财、物和信息等各项资源，进行筹集和配置的过程，包括分工协作、组织设计、人员配备、激励与沟通等。在地方政府融资管理中的组织管理，主要是指对平台企业融资管理的组织分工、城市资源调配、融资管理机构的组织设计及人员配置等方面。
对投融资活动的组织管理，是实现融资计划管理目标的关键功能，由决策机构、组织实施机构、指导与协调机构等构成。
三是加强对投融资平台的运营管理。这也是对融资平台业务开展、举债过程、资金使用和债务偿还等，进行实时管理的过程。在一定意义上讲，它是地方政府通过计划、组织、实施、控制和激励等不同方式，对融资平台的债务形成和发展过程进行的管理，也是对其融资、建设、运营和维护等方面，进行控制的过程。
四是加强对政府债务性资金管理。对政府债务性资金的管理，一般包括融资管理、投资管理、财务管理、项目管理等四个方面。而地方政府要对政府投融资活动的债务资金进行管理，那么对专业人员的要求还是非常高的，特别是在金融、投资、财务和项目管理等方面的知识和经验，显得尤其重要。
来源：中国现代集团现代研究院 作者：丁伯康 李鑫 郝中中 叶翔
